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      邵宇 陈达飞户籍制度改革历史路径政策意图房价影响与现实困境

      人口红利的视角
      选择字号   本文共阅读 298 次 更新时间2019-04-11 23:19:04

      进入专题 人口红利   户籍制度  

      邵宇 (进入专栏)   陈达飞  


      4月8日国家发展改革委?#36335;?019年新型城镇化建设重点任务的通知核心内容是依据城市规模在不同程度上继续推进户籍制度改革力度尺度之大引发广泛关注政策意图是什么对房价有何影响与户籍制度挂钩的福利政策会有何变化这些?#38469;?#26412;文想要回答的问题


      一户籍制度与之改革的缘起


      所谓户籍制度是指政府职能部门对所辖人户的出生死亡迁徙婚姻等基本状况进行登记并进行管理的一项国家行政管理制度周天勇王元地2018其中迁徙是重点中国目前的户籍制度是计划时代的遗迹?#20445;?#23548;致人口流动受限劳动市场?#31995;?#27495;视和城镇公共服务的不均等对于户籍制度的弊端理论和实践层面已经进行广泛而深入的?#25945;?#25512;进户籍制度改革笔者也持赞成态度


      图1展示了建国以来中国城镇化?#23454;?#21464;化路径


      图1中国城镇化的历程1949-2019

      数据来源国家统计局WIND笔者估算

      数据说明常住人口城镇化率和人户分离人口占比来源于Wind户籍人口城镇化率根据统计局发布的消息整理?#31508;?#25968;据用插空法估算


      1949到1958年中国?#29992;?#21487;以自由迁移虽然1951年公安部发布城市户口管理暂行条例规定公民迁出之前必须在当地公安局申报并注销户口但其目的只是为了方便管理


      1950年代中后期开?#36857;?#22269;家确立了优先发展重工业的发展战略作为工业的后备力量农业的稳健也变得关键由于发展工业的城市享有各种优惠而理性人如同资本一样具有逐利的属性自然是人往高处流如何设计人口?#20248;?#26449;流往城市的硬?#38469;?#20415;成为政策制定者的当务之急


      1956年自然灾害致使农?#30331;?#25910;国务院发布关于防止农村人口盲目外流的指示劝阻灾民留在农村1958年1月全国人大常委会通过中华人民共和国户口登记条例及配套的相关措施第一次明确区分农业户口和非农业户口?#20445;?#30446;的是限制农村人口向城市流动从这一年开?#36857;?#36801;移权开始被逐步?#23637;?#22269;?#23567;?


      从此农村与城市被人为?#25351;?#24418;成了所谓的二元社会结构不仅限制了农村人口向城市的流动还使?#38376;?#27665;与市民在教育养老医疗失业救助补助等公共服务和社会保障方面存在巨大差异农村人口只能通过家庭团聚城镇企事业单位招聘上大学或者参军的方式向城市流动?#20445;?#21608;天勇王元地2018没有市民特权?#35789;?#27969;向城市也没法留在城?#23567;行?#22478;市?#20849;?#21462;了封锁道路的方法限制农民进城1975年中华人民共和国宪法对迁移权进一步修正并逐步形成了当前的户籍制度


      不仅如此从1966年到改革开放初期全国共动员了1776万城镇初中生和高中生到上山下乡其结果就是中国的城镇化进程在1960-1970年代反而出现倒退劳动生产率停滞不前经济增长与分配极度不平衡


      中国的户籍制度诞生于以农业为主体但优先发展重工业的计划经济时期政策的初衷是保证耕地的劳动力供给和粮食的充足供应反哺城市同时在非常时刻维护城市的稳定


      1978年的改革开放?#37096;?#21551;了中国户籍制度改革的进程但至今为止城乡二元?#25351;?#30340;局面仍然存在


      家庭联产承包责任制提高了农业生产的效率?#33322;?#20102;农产品供不应求的短?#26412;?#38754;致使农村出现了大量的剩余劳动力原来以户口为基础的粮食分配制度被废除与此同时城市的发展增加了对劳动力的需求促进农村剩余劳动力流向城市顺理成章


      为此1984年10月国务院发布关于农民进入集体落户问题的通知要求各级政府贯彻落实公安部门应?#24066;?#26377;经营能力?#22270;际?#19987;长的农民落户首批受益者的主体是上山下乡的知识青年和?#36335;?#24178;部1978到1988年城市化率提升了9个百分点从17.9%到25.8%


      1989年?#33322;ڣ?#31532;一次大规模的民工潮开始兴起政府开始考虑城市的?#24615;?#21147;问题人口流动政策由松转紧例如1990年4?#36335;?#24067;的国务院关于做好劳动就业工作的通知的第六条就规定合理控制农村劳动力的转移减轻城镇就业压力1989-1921年这3年城市化率仅提高了0.7个百分点


      1992年邓小平发表南?#25945;?#35805;促进十四大确立了社会主义市场经济体制改革总目标这才使得中国的劳动力市场建设正式起?#20581;?


      十四大首次提出发展劳务市场的概念要求建立健全农村剩余劳动力向城镇转移的机制和模式1993年的十四届三中全会要求各级政府鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移1997年小城镇户籍改革试点推行规定已在小城镇就业居住并且符合一定条件的农村人口?#24066;?#21150;理城镇常住户口1998年农民进城人数首次突破1亿2000年后流动人口政策从单纯的就?#30340;?#26631;转向包括就业在内的安居公共服务和城市融?#31995;?#32508;合?#38405;?#26631;1995年开?#36857;?#24120;住人口统计口径下的城镇化率开始快速提升


      但是至今为止城镇户籍和非户籍人口在工资?#20248;?#25945;育社会保障和医疗保?#31995;?#26041;面仍然存在着较大的差别


      如图1我们基本可以从常住人口城镇化?#23454;?#21464;化中判断迁移权的制度壁垒还可以从常住人口城镇化率和户籍人口城镇化?#23454;?#24046;距中看出有多少人虽然居住在城市但无法与市民同等程度地分享城市的福利据统计局的数据2018年两者之间的差距为16.21%14亿人口中有2.27亿?#38469;?#27665;?#20445;?#20182;们也将是本轮户籍制度改革的潜在的受益者


      二渐行渐远的人口红利


      周天勇和王元地2018认为中国改革开放40年取得的成就根本原因还是人口因为改革红利的一个具体体现就是人口红利它?#27835;?#20004;,部分一是人口结构劳动年龄人口在2010年之前一直处于增长趋势以人口抚养?#20219;?#21442;考的人口红利在2010年以前一直处于累积状态二是流动人口由于制造业的生产率高于农业农村剩余劳动力向城市的流动可以提升整体劳动生产率与户籍制度相关的主要是人口流动带来的红利


      如前文所述1958年以来的户籍制度严格限制了农村剩余劳动力向城市的转移而1978年开始的改革不仅从数量上增加?#27515;?#21160;供给也从质量上提升了人力资本


      一方面在刘易斯所阐述的二元经济结构中大量剩余剩余劳动力大量积压在维持生计的部门?#20445;?#20027;要指农业相对于资本和自然资源来说人口如此众多以至于劳动的边际生产力很小或者等于零?#20445;?#32463;济发展中的短板是资本随着城市工业的发展和限制劳动力流动的制度的逐步消除数量众多且工资水平低的农村剩余劳动力就会对资本主义部门?#20445;?#20027;要指工业形成支撑农业劳动力向非农业的转移也提升了整体经济的劳动生产率


      另一方面美国著名经济学家舒尔茨早在1960年代就提出了人口流动人力资本经济增长之间的逻辑关系指出人力资本是经济增长的重要推动力而人力资本的积累有相当大的一部分是在人口的迁移和流动中产生的那么一个直接的推论就是户籍制度设置了人口流动与迁移的障碍从而不利于人力资本的积累和经济增长而一旦制度壁垒被消除就有助于人力资本的积累和经济的增长


      人口红利不仅仅有劳动要素的含义也有资本的维度因为中国的高储蓄率也与人口因素密切相关而且人口红利也?#34892;?#27714;侧的含义劳动力迁移推动工业化和城市化的发展还为出口导向型的制造业提供了廉价劳动力


      但是这种现象在2004年开始发生变化1980年代初农民工开始大规模进城务工2004年广东省第一次出现民工荒社科院蔡昉教授将2004年作为中国刘易?#26500;?#28857;出现的标志?#38405;?#20221;这意味?#25490;?#26449;劳动力不再是无限供给了也意味着城市将出现劳动力短缺的状况所以从2004年至今民工荒变成了?#33322;?#20043;后的常规性新闻?#20445;?#33268;使非熟练劳动者工?#23454;?#19978;涨幅度相对领先


      与此同时从人口结构来看中国的人口红利从2010年开始渐行渐远人口抚养比出现向?#31995;?#25296;点这主要是由低生育率造成的


      如图2所示1970年代开?#36857;?#25919;策开始推进自愿性计划生育计划宣传晚婚晚育少生优生一对夫?#23616;?#29983;育一个孩子到80年代改为强制性计划生育政策城市严格实行一对夫妇生育一个孩子的计划农村是男孩一胎制一胎女孩者可生二胎除了政策之外生育率还受到经济文化发展水平的影响一般而言经济越发达生育率越?#20572;?#36825;可以从多方面来解?#20572;?#27604;如生孩子的机会成本养育孩子的成本-收益核算等等在政策和经济的双重影响下中国总和生育率不断下行


      图2中国总和生育?#39318;?#21183;1960-2018

      数据来源世界银行

      说明总和生育?#26102;?#31034;单个女性生育人数平均

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